Relatório de Inteligência Financeira (RIF) e sigilo bancário: o caso Flávio Bolsonaro

by on 23 de janeiro de 2019

Contexto

No fim do ano de 2018, a imprensa divulgou um relatório do Conselho de Controle da Atividade financeira (COAF) que indicava transações bancárias suspeitas de 74 servidores e ex-servidores da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ).

Entre as movimentações financeiras suspeitas, o relatório do COAF revelou a movimentação atípica de R$ 1,2 milhão referente a Fabrício Queiroz – ex-assessor do senador eleito Flávio Bolsonaro (veja aqui uma reportagem com o resumo do caso), o que levou o Ministério Público do Rio de Janeiro (MPERJ) a abrir um procedimento investigatório criminal (PIC 2018.00452470).

Mais adiante, em janeiro de 2018, os advogados de Flavio Bolsonaro impetraram um reclamação (RCL 32989) no Supremo Tribunal Federal alegando, entre outras coisas, que o citado relatório do COAF violava o sigilo bancário dos investigados sem autorização judicial (veja notícia aqui).

Diante dessas alegações, o Min. Luiz Fux suspendeu liminarmente as investigações do MPERJ acerca das movimentações financeiras suspeitas de Fabrício Queiroz

Texto

No contexto de hoje, em resumo, temos a discussão acerca da legalidade dos Relatórios de Inteligência Financeira (RIF) do COAF. Em outras palavras: os RIFs do COAF violam as balizas legais que regem o afastamento do sigilo bancário?

Antes de avaliarmos esse tema, comecemos por delinear o que é o COAF e o que vem a ser o RIF.

1. Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF)

O COAF foi efetivamente criado em novembro de 1998 após a promulgação da Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998), que dedicou um capítulo próprio (Capitulo X) ao órgão e o previu expressamente no art. 14.

Essa previsão legal do COAF advém da adesão do Brasil à Convenção de Palermo (Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional, de 15 de novembro de 2000, internalizada no Brasil por meio do Decreto 5015/2004).

O art. 7º, 1, b), da Convenção de Palermo prevê que os Estados signatários devem “criar um serviço de informação financeira que funcione como centro nacional de coleta, análise e difusão de informação relativa a eventuais atividades de lavagem de dinheiro”.

Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional, de 15 de novembro de 2000

Artigo 7

Medidas para combater a lavagem de dinheiro

1. Cada Estado Parte:

b) Garantirá, sem prejuízo da aplicação dos Artigos 18 e 27 da presente Convenção, que as autoridades responsáveis pela administração, regulamentação, detecção e repressão e outras autoridades responsáveis pelo combate à lavagem de dinheiro (incluindo, quando tal esteja previsto no seu direito interno, as autoridades judiciais), tenham a capacidade de cooperar e trocar informações em âmbito nacional e internacional, em conformidade com as condições prescritas no direito interno, e, para esse fim, considerará a possibilidade de criar um serviço de informação financeira que funcione como centro nacional de coleta, análise e difusão de informação relativa a eventuais atividades de lavagem de dinheiro.

Pois bem, inicialmente, o COAF era um órgão do Ministério da Fazenda e que, após a Medida Provisória 870/2019, passou a ficar sob a alçada do Ministério da Justiça e Segurança Pública.

As atividades do COAF são delineadas pelo Art. 1º do Decreto 9.663/2019 e pelos do Arts. 14 e 15 da Lei 9.613/1998 (Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro).

Nesse sentido, cabe ao COAF:

  • disciplinar e aplicar penas administrativas;
  • coordenar e propor mecanismos de cooperação e de troca de informações que viabilizem ações rápidas e eficientes no combate à ocultação ou dissimulação de bens, direitos e valor; e
  • regular os setores econômicos para os quais não haja órgão regulador ou fiscalizador próprio;
  • receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas previstas na Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998), sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades públicos;
  • comunicar às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis nas situações em que o Conselho concluir pela existência, ou fundados indícios, de crimes de “lavagem”, ocultação de bens, direitos e valores, ou de qualquer outro ilícito.

Quanto à finalidade de disciplinar e aplicar penas administrativas, a Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998) impõe (nos Arts. 10 e 11) diversos deveres a determinados atores do sistema financeiro (listados no art. 9o, a exemplo dos bancos). Por seu turno, o Art. 12 da lei estabelece sanções administrativas (advertência, multas entre outras) para aqueles atores do sistema financeiro que violarem esses deveres.

Assim, em relação aos setores econômicos desprovidos órgão regulador/fiscalizador próprio, o COAF pode apurar infrações administrativas a esses dispositivos legais e aplicar sanções.

Isso ocorre porque outra função do COAF é regular os setores econômicos para os quais não haja órgão regulador ou fiscalizador próprio. O COAF então não regula, por exemplo, o setor bancário nem o setor de seguros, visto que tais setores já são regulados, respectivamente, pelo Banco Central e pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP). Por outro lado, agindo de forma residual, visto que são desprovidos de órgão regulador/fiscalizador próprios, o COAF regula os setores de bens de luxo, cartões de crédito que que não sejam instituições financeiras ou administradoras de cartões, factoring, jóias, pedras e metais preciosos, direitos de transferências de atletas e artistas, entre outros (veja mais aqui)

A função de coordenar e propor mecanismos de cooperação e de troca de informações relativas ao combate à lavagem de dinheiro é executada pelo COAF, por meio de diversas iniciativas tais como o Sistema Eletrônico de Intercâmbio do Coaf – SEI-C e o intercâmbio de informações com as Unidades de Inteligência Financeira – UIF – integrantes do Grupo de Egmont.

Em relação à finalidade de recebimento e análises de comunicações de ocorrências suspeitas de lavagem de dinheiro, o COAF atua como unidade de inteligência financeira administrativa (UIF ou FIU – sigla para Financial Intelligence Unit).

Diversas pessoas têm o dever de comunicar operações financeiras suspeitas ao COAF. Tratam-se das “pessoas obrigadas”, conforme o Art. 9º da Lei 9.613/1998, tais como os bancos, empresas de factoring, comércios de jóias, pedras e metais preciosos etc.

Em geral as operações passíveis de comunicação ao COAF advém de normas do BACEN, a exemplo da Carta Circular nº 3.542/2012 e da Circular nº 3.839, de 28/6/2017.

O COAF então recebe essas comunicações por meio de um sistema informatizado chamado SisCoaf e as analisa.

O resultado das análises é registrado em documento denominado Relatório de Inteligência Financeira – RIF.

Se o RIF for apresentar fundados indícios de lavagem de dinheiro ou de qualquer outro ilícito, ele será encaminhado às autoridades competentes (polícia civil, por exemplo) para instauração dos procedimentos cabíveis.

Tem-se aí a última finalidade do COAF elencada acima: comunicar às autoridades competentes acerca da existência, ou fundados indícios, de crimes de “lavagem”, ocultação de bens, direitos e valores, ou de qualquer outro ilícito.

Passemos ao RIF.

2. Relatório de inteligência financeira (RIF)

2.1      Conceito e espécies

O Relatório de Inteligência Financeira (RIF) é o documento por meio do qual as análises do COAF são difundidas.

Há dois tipos de RIFs:

  • RIF de ofício – trata-se do RIF elaborado pelo COAF independentemente de provocação por outro órgão a partir das análises das comunicações que lhe são feitas ou mesmo a partir de “denúncias”.
  • RIF de intercâmbio – é o RIF elaborado pelo COAF após solicitação de intercâmbio de informações feita por determinado órgão.

2.2      Natureza Jurídica

Muito embora o RIF tenha nomen juris de “Relatório de Inteligência”, sua natureza jurídica não é essa.

Em verdade, o RIF tem natureza jurídica de “notícia de fato”(ou “notícia crime”), visto que presta a atender ao mandamento do Art. 15 da Lei 9.613/1998: “o COAF comunicará às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta Lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito”.

Deve ser ressaltado, no entanto, que muitos analistas de inteligência repudiam esse posicionamento e consideram que o RIF é mesmo um Relatório de Inteligência (“RELINT”).

A consequência prática dessa distinção é que, se o RIF for tratado como RELINT, de acordo com a doutrina de inteligência, ele é mera peça de informação com finalidade de assessoramento na tomada de decisão, não podendo, portanto, ser juntado a inquéritos, PICs ou mesmo ações penais.

Do contrário, se o RIF for tomado como “notícia de fato” ele pode instruir processos  e procedimentos.

A melhor solução, portanto, seria alterar a nomenclatura do RIF para “Relatório de Informação Financeira”.

3. Relatórios de Inteligência Financeira (RIFs) e o sigilo bancário

3.1      Tese do RIF como burla às regras constitucionais de quebra de sigilo bancário

Como visto, no caso do contexto de hoje, os advogados alegaram, em apertada síntese, que o RIF elaborado pelo COAF não poderia ser usado pelo MPERJ no PIC que fora instaurado sem ordem judicial.

Em outras palavras, os advogados alegaram que o uso do RIF pelo MPERJ violava, sem ordem judicial, o sigilo bancário do investigado.

Nesse sentido, a defesa de Flávio Bolsonaro defendeu a tese de que o “MPE/RJ utilizou-se do COAF para criar ‘atalho’ e se furtar ao controle do Poder Judiciário, realizando verdadeira burla às regras constitucionais de quebra de sigilo bancário e fiscal” e que “o procedimento investigatório é baseado em informações obtidas de forma ilegal pelo D. MPE/RJ junto ao COAF – informações essas que estão (ou deveriam estar) protegidas pelo sigilo constitucional fiscal e bancário, mas que vêm sendo requeridas diretamente àquela autoridade administrativa sem qualquer crivo judicial”.

Pois bem, o cerne do post de hoje é exatamente esse: o RIF viola o sigilo bancário?

Essa é uma antiga e reiterada alegação de advogados em várias investigações em que o RIF é utilizado.

3.2      Ausência de violação do sigilo bancário por meio do RIF

O posicionamento deste blog é o de que o uso do RIF pelo delegado de polícia no inquérito policial e pelo promotor de justiça (ou procurador da república) nos PICs não viola o sigilo bancário.

Nos tribunais, o caso paradigma quanto a isso é o Recurso em Mandado de Segurança (RMS) 52.677 – SP julgado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ (veja aqui), em que a defesa do investigado questionou “se a solicitação direta de informações financeiras de investigado(a) ao Conselho de Atividades Financeiras – COAF formulada pelo Ministério Público, sem prévia autorização judicial, constitui violação à garantia constitucional do sigilo bancário e fiscal do particular”.

Nesse RMS, o Ministro Relator Reynaldo Soares Fonseca concluiu que “o mero fato de o Ministério Público ter efetuado solicitação de manifestação do COAF sobre eventuais irregularidades nas movimentações financeiras da ora recorrente, por si só, não constitui, necessariamente, risco de obtenção de informações protegidas pelo sigilo fiscal e, portanto, independente de prévia autorização judicial”.

O fundamento para tal conclusão exarada pelo ministro é simples: a “Lei 9.613/98 admite que o COAF comunique ‘autoridades competentes, da prática de ilícitos penais ou administrativos, abrangendo o fornecimento de informações sobre operações que envolvam recursos provenientes de qualquer prática criminosa’”.

Ou seja, há um permissivo legal para que o COAF comunique transações bancárias/financeiras suspeitas aos órgãos de investigação, qual seja, o já citado Art. 15 da Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998).

Veja a redação do artigo.

Lei 9.613/1998

Art. 15. O COAF comunicará às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta Lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito.

Poder-se-ia argumentar que esse dispositivo é inconstitucional, pois viola o direito à intimidade insculpido no inciso X do Art. 5º da Constituição Federal (CF), do qual o sigilo bancário é uma projeção (conforme decidiu o STF no MS 22.801/DF), direito esse que somente poderia ser violado por ordem judicial.

Ocorre que o RIF não traz transações bancárias e financeiras do investigado, mas sim transações suspeitas episodicamente comunicadas ao COAF pelos setores regulados.

Tanto é assim, que via de regra, logo após o recebimento do RIF, os órgãos de investigação representam pelo afastamento dos sigilos bancários dos investigados (veja abaixo).

Ora, se o RIF configurasse afastamento de sigilo bancário e financeiro, não haveria a necessidade de se solicitar tal afastamento após o recebimento de um RIF.

E de fato, o RIF traz diversos dados bancários e financeiros discretos e não dados contínuos como ocorre com as informações advindas do afastamento do sigilo bancário.

Isto é, o RIF apresenta um quadro financeiro/bancário estático, enquanto que o afastamento do sigilo bancário permite que se obtenha um quadro dinâmico. Portanto, o RIF está para uma fotografia assim como o afastamento do sigilo bancário está para um filme.

Mais ou menos nessa mesma dicotomia dados discretos versus dados dinâmicos, o Ministro do STJ Rogério Schietti no Habeas Corpus (HC) 349.945, tangenciando este tema, diferenciou os dados que compõem o RIF daqueles usados para confeccioná-lo.

Para o ministro, o que necessita de autorização judicial é a “obtenção dos dados que subsidiaram o relatório fornecido pelo COAF” e não os dados do relatório de inteligência financeira do COAF.

Nas palavras de Schietti, “a obtenção integral dos dados que subsidiaram a produção do relatório (da comunicação feita à autoridade competente) depende de autorização judicial”, mas a obtenção dos dados esparsos que compõem o RIF não depende de ordem judicial.

A razão para isso é que os dados do RIF, discretos, estáticos e episódicos, não permitem adentrar na esfera de intimidade do indivíduo tal qual os dados contínuos, integrais e dinâmicos obtidos que o subsidiaram e que somente são acessados pelos órgãos de investigação após o afastamento do sigilo bancário.

3.3      Disposições internacionais

Além do posicionamento dos tribunais superiores, a difusão de transações suspeitas pelas Unidades de Inteligência Financeira – UIF (o COAF é uma UIF administrativa) é pacífica no plano internacional.

A própria definição de Unidade de Inteligência Financeira (UIF) inclui de forma inata a difusão de transações financeiras suspeitas para órgãos de investigação (polícias civis e federal e ministério público).

Nesse sentido, o Fundo Monetário internacional (veja aqui na página 4) define UIF como “agencies that receive reports of suspicious transactions from financial institutions and other persons and entities, analyze them, and disseminate the resulting intelligence to local law-enforcement agencies and foreign FIUs to combat money laundering” (grifo meu).

Adicionalmente, na nota interprativa da Recomendação 29, o Grupo de Ação Financeira Internacional – FATF (veja aqui na página 100) explica que a “FIU should be able to disseminate, spontaneously and upon request, information and the results of its analysis to relevant competent authorities”.

Soma-se a isso a Recomendação 31 do FATF que, referindo-se aos os órgãos de investigação, dispõe que: “when conducting investigations of money laundering, associated predicate offences and terrorist financing, competent authorities should be able to ask for all relevant information held by the FIU” (veja aqui na página 25).

No plano normativo internacional, a difusão de transações suspeitas pelas UIF aos órgãos de investigação é prevista expressamente pela Convenção de Palermo no Art. 7, (1), (a).

Veja a redação do dispositivo.

Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional

Artigo 7

Medidas para combater a lavagem de dinheiro

1. Cada Estado Parte:

a) Instituirá um regime interno completo de regulamentação e controle dos bancos e instituições financeiras não bancárias e, quando se justifique, de outros organismos especialmente susceptíveis de ser utilizados para a lavagem de dinheiro, dentro dos limites da sua competência, a fim de prevenir e detectar qualquer forma de lavagem de dinheiro, sendo nesse regime enfatizados os requisitos relativos à identificação do cliente, ao registro das operações e à denúncia de operações suspeitas (Grifo meu);

E essa previsão é reproduzida pelas legislações nacionais.

Por todas, cite-se a legislação americana, que traz, idêntica previsão e a amplia.

A UIF norte-americana é a Financial Crimes Enforcement Network – FinCEN, uma agência do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos da América.

Nos Estados Unidos, todas as transações suspeitas devem ser comunicadas pelos setores regulados à FinCEN, a partir do que a FinCEN gera um documento semelhante ao RIF, qual seja, um relatório de atividade/transação suspeita (Suspicious activity report –  SAR).

Ocorre que o sistema americano vai além e prevê que o próprio setor regulado envie o SAR não só para a unidade de inteligência financeira (no caso, a FinCEN), mas também o envie para o próprio órgão de investigação.

Essas disposições constam do Bank Secrecy Act (BSA), o qual está inserido no Capítulo I do Título 12 do Code of Federal Regulations (CFR).

Em especial, as disposições acima mencionadas estão listadas na Subparte B da Parte 21 do referido capítulo.

Veja a redação do Dispositivo

CFR ›Title 12 › Chapter I › Part 21 › Subpart B

§21.11 Suspicious Activity Report.

(c) SARs required. A national bank shall file a SAR with the appropriate Federal law enforcement agencies and the Department of the Treasury on the form prescribed by the OCC and in accordance with the form’s instructions. The bank shall send the completed SAR to FinCEN in the following circumstances:

[…]

(e) Reports to state and local authorities. National banks are encouraged to file a copy of the SAR with state and local law enforcement agencies where appropriate.

4. Relatórios de Inteligência Financeira (RIFs) e a justa causa para a ações cautelares e instauração de procedimentos de investigação

Uma outra questão que permeia o RIF é a sua suficiência para a instauração de procedimentos de investigação ou representação por medidas cautelares.

Ou seja, de posse de um RIF, um delegado de polícia pode instaurar inquérito policial ou representar pelo afastamento de sigilo bancário?

Dito de outra forma, o RIF, por si só, consubstancia justa causa para a instauração de procedimentos de investigação (inquéritos policiais e PICs)?

Nos tribunais superiores, há decisões conflitantes quanto a esse tema.

O leading case é a Operação Faktor (inicialmente denominada Operação Boi Barrica) da Polícia Federal, que investigou, entre outros, Fernando Sarney e sua esposa Teresa Cristina Murad Sarney.

Nessa operação, o delegado de polícia procedeu à representação pelo afastamento dos sigilos fiscal e bancário com base unicamente no RIF encaminhado pelo COAF.

A defesa dos investigados se insurgiu quanto a isso e o caso foi apreciado pelo STJ no HC 191.378/DF.

Em seu voto, o Min. Sebastião Reis Júnior apontou que não havia “nenhuma notícia nos autos de que […] a Polícia Federal tenha executado qualquer diligência no sentido de apurar com mais profundidade as informações encaminhadas pelo COAF”.

Seguindo no voto, o Min. concluiu que “ausência de esgotamento de outros meios de prova, ou melhor, a utilização apenas do relatório do COAFpor parte da autoridade policial responsável, leva-nos à consequente conclusão da chamada “prova ilegítima/ilícita”, produzida com inobservância de imperativos ou vedações legais”.

Em outro caso, apreciado também pelo STJ (HC 349.945), o Min. Rogério Schietti divergiu do entendimento contido no HC 191.378/DF.

No HC 349.945, a defesa do investigado alegou que “a decisão de quebra de sigilo bancário e fiscal se fundamentou exclusivamente em relatório do COAF – peça meramente informativa e inidônea ao deferimento de medida cautelar – e não foi precedida de anteriores atos de investigação”.

Contudo, o Min. Rogério Schietti em seu voto-vista, optou por “divergir do entendimento externado por ocasião do julgamento do HC n. 191.378/DF”.

Schietti apontou que, por meio do “SISCOAF (Sistema de Controle de Atividades Financeiras), é construída uma base de dados com volume crescente de informações que são utilizadas como subsídios para análise das movimentações financeiras atípicas e, consequentemente, na produção do relatório final”. Portanto, o RIF “fundamenta-se em dados […] obtidos por um complexo sistema integrado de instituições, o que lhe imprime altíssimo grau de confiabilidade e precisão técnica”.

Assim sendo, Schietti conclui que “o relatório do COAF, cuja produção se deu com base em elementos sigilosos de alta confiabilidade, permite a quebra de sigilo sem que haja o mesmo rigor que é dado para o deferimento das interceptações telefônicas, cuja comprovação da necessidade e indispensabilidade deve ser precedida de diligências preliminares da autoridade policial”.

Em razão desse voto-vista, a 6ª Turma do STJ acordou que “é inafastável a conclusão de que o relatório produzido pelo COAF subsidia e justifica eventual pedido de quebra de sigilo bancário e fiscal”.

Por fim, quanto à possibilidade de uso do RIF sem realização medidas complementares, em artigo intitulado “O papel da inteligência financeira na persecução dos crimes de lavagem de dinheiro e ilícitos relacionados” (veja aqui), Antonio Henrique Graciano Suxberger e Rochelle Pastana Ribeiro Pasiani apresentam tabela contendo os posicionamentos dos Tribunais Regionais Federais, do STF e do STJ.

5. Conclusão

Assim, é possível alcançar com segurança a conclusão de que a confecção de Relatórios de Inteligência Financeira pelo COAF não viola o direito ao sigilo bancário dos investigados, uma vez que se limita a elencar transações suspeitas à luz da Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/1998) e de normas do BACEN.

Isso ocorre porque os RIF não adentram na dinamicidade das relações que o investigado estabelece com o sistema financeiro, mantendo-se alheio à intimidade dos investigados ao apresentar, tão somente, um quadro estático de episódios bancários e financeiros suspeitos de consistirem em operações de branqueamento de capitais.

E, de fato, esse foi o posicionamento adotado diretamente pelo STJ no RMS 52.677 – SP e lateralmente encampado pelo voto-visto do Min. Rogério Schietti no HC 349.945/PE.

Além disso, a densidade e complexidade das análises que culminam com o RIF o elevam a um standard de elementos de informação suficientemente robusto para permitir, sem demais diligências, que o RIF subsidie a instauração de procedimentos de investigação e a representação por medidas cautelares penais, conforme decidido pelo STJ no HC 349.945.

Como citar este texto:

GUIMARÃES, André Santos. Relatório de Inteligência Financeira (RIF) e sigilo bancário: o caso Flávio Bolsonaro. Disponível em: XXXXXXXXXXXXX. Acesso em: dd.mm.aa.